深层“体检”精准“手术” 提升非煤矿山健康指数——2021年国家矿山安全监察局非煤矿山明查暗访和督导检查工作综述

发布时间：2022-02-15 15:11 来源：中国应急管理报 点击次数：次

深层“体检”精准“手术”  提升非煤矿山健康指数

——2021年国家矿山安全监察局非煤矿山明查暗访和督导检查工作综述

■本报记者  徐姚／文  曹博远／图

见矿就采、边采边建，无序作业导致井下风险复杂交织；项目层层转包、以包代管，“草台班子”管理安全，真空地带频现；安全评价机构弄虚作假，对重大安全问题视而不见或拼命“捂盖子”……问题触目惊心，铁腕剜除病灶。

2021年，国家矿山安全监察局以查大风险、除大隐患、防大事故为主线，开展非煤矿山明查暗访和督导检查工作，先后监督检查56个市县，抽查241个矿山，查处地方政府及部门问题225个、企业隐患1596条，其中重大隐患352条，曝光典型案例9次，向有关省份下发问题整改建议函32次，向地方政府反馈意见37次，通过深层“体检”和精准“手术”，推动非煤矿山健康指数逐步提升。

“四个聚焦”遏制重特大事故

2021年上半年先后发生山东五彩龙投资有限公司栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故、山西代县大红才铁矿“6·10”重大透水事故，给非煤矿山敲响安全警钟。痛定思痛，国家矿山安全监察局认真分析事故原因，研判风险形势，聚焦重点时段、重点矿山、重点问题、重点手段，对全国非煤矿山进行了一场全面“诊疗”。

聚焦重点时段遏制重特大事故。为重大活动创造安全稳定环境，既是重大政治责任，也是重大政治任务。全国“两会”、庆祝中国共产党成立100周年大会、十九届六中全会等时段，国家矿山安全监察局抓住非煤矿山风险特点，对山东等重点地区开展明查暗访，推动地方加大安全生产工作力度。针对汛期尾矿库事故易发问题，于2021年5月至7月主汛期，对安徽等10个南方重点地区和吉林等7个北方重点地区开展两轮非煤矿山汛期安全生产专项监察，有效保障安全度汛。

聚焦重点矿山遏制重特大事故。突出单班入井超过30人和井深超过800米的非煤地下矿山、尾矿库“头顶库”、非金属地下矿山，以及矿产品价格处于高位的铁、铜、金等重点矿种，督促严格落实风险管控措施，对照非煤矿山48项重大事故隐患和10类严重违法违规行为，共检查发现重大事故隐患352条，并督促及时整改，严防事故发生。

聚焦重点问题遏制重特大事故。针对动火作业、尾矿库排洪系统质量检测、外包施工管理和实际控制人履职能力等重点问题，开展监督检查。如对山东招远曹家洼金矿“2·17”较大火灾事故暴露出的外包管理混乱问题，组织各省检查清退不符合要求的外包工程队伍423个；对温州矿山井巷工程有限公司进行专项检查，清退51个项目部。对河北新烨工程技术有限公司出具虚假报告等问题进行专项核查，从严处罚违法行为。

聚焦重点手段遏制重特大事故。大力开展“解剖式”监察，坚持查地面资料与下井验证、查问题与剖析深层次原因、查企业与验证政府工作、系统检查与除大隐患、解决面上问题与取得制度性成果五个结合，收到“解剖一个、带动一批、警示一片”的效果。利用异地交叉互检手段，先后组织17个组对17个重点地区开展非煤矿山安全监管执法异地督查和非煤矿山汛期专项督查，同步督促市、县应急管理部门开展互查互检，推动经验交流和工作开展。利用媒体曝光手段，邀请人民日报、央视和中国应急管理报等主流媒体参与督导检查，及时曝光企业重大问题，倒逼监管责任落实。

“六个不足”问题仍然突出

“矿里采空区有没有水？”

“没有！”

“这么肯定？下去检查过吗？”

“……没有，但根据经验，我们感觉应该没有水……”

2021年末，国家矿山安全监察局工作组在山西省浮山县一家铁矿检查时，企业管理人员对采空区分布情况、新老巷道间关系等问题回答得含混不清，但对采空区是否有水、未实地勘察等问题却言之凿凿。

类似问题在明查暗访和督导检查中屡见不鲜。

检查发现，很多企业依法办矿意识淡薄，边建边采、以采代建。一些中小型矿山企业为尽快采矿见效益，减少正常生产系统工程投入，在安全出口数量不达标、没有形成通风系统等完整的开拓系统情况下就开始生产，见矿就采。一些企业擅自改变生产系统，导致现场实际与设计相去甚远，采矿工艺参数不符合设计或规范要求、随着新发现的矿体任意布置巷道、不及时处理采空区，隐患重重。

2021年5月27日，江西省赣州市大余县宏达矿业有限责任公司面对检查人员，拿不出安全专篇设计图纸。经进一步核实发现，该公司未按批准的安全专篇施工建设，部分巷道断面及支护形式、运输系统和运输设备与设计严重不符。如设计用有轨运输的地方，实际却用了无轨运输。

此外，检查发现部分地区特别是中小型矿山数量多、矿权分布集中、矿界相邻的地区，多种利益在同一矿区博弈，相互争抢资源，超层越界开采等违法违规行为突出。一些中小矿山实际控制人管理缺位，不履行法定安全职责。从事矿山企业现场安全生产管理的人员对安全投入等没有实际决策权，而实际控制人对现场安全生产情况不了解，无法正确决策，导致风险失控。

事实上，这样的“失控”还体现在有关人员安全生产基本知识储备不足上。2021年10月22日，检查人员对云南省蒙自矿冶有限责任公司白牛厂矿的管理人员组织了一场安全生产知识突击考试。现场有人左顾右盼，有人掏手机“打小抄”，甚至还有人试图将卷子给其他人代答，但被“监考官”制止。参加考试的8人中，仅1人“踩线”及格。

检查发现，一方面，中小型矿山没有规模效益，固有风险较高，难以吸引到高素质的安全管理人员和专业技术人员；另一方面，企业安全教育培训流于形式、弄虚作假，员工考试培训档案缺失，造成安全管理陷入低水平循环困境。在此情况下，一些企业违规违章作业突出，工人不按规定携带气体检测报警仪、不会正确使用呼吸自救器等问题较普遍。

生产系统安全保障能力不足是检查中发现的又一共性问题。一些非煤矿山“先天不足”，勘探程度不够，没有统一规划设计建设就边探边采，生产系统随着勘探开采不断“打补丁”建设，造成独头作业、多中段无序开采、井下风流紊乱等重大安全生产风险。在山东省招远市曹家洼金矿，检查发现，其生产系统的竖井、斜井多达10条，这种生产建设混杂、多系统开发模式无法满足深部正规开采要求。

面对“先天不足”，一些企业也没能“后天补拙”。检查人员表示，中小型矿山工艺技术装备简陋，安全生产设施设备老化陈旧，有的仍在使用国家已明令淘汰的提升机、木支护、非阻燃电缆和风筒等工艺设备，多数小型矿山使用本质安全程度低的斜井人车，尾矿库在线监测系统不能正常运行。加上安全投入不足，对安全设备设施缺乏必要的维护保养，部分矿山安全出口梯子间严重腐蚀，不能行人……

检查还发现，外包工程安全管理能力不足问题比较突出。外包施工队伍用工普遍在当地现用现招，聘用不具备专业技能的工人，未经培训或不具备资格就上岗作业，导致“三违”问题频发。如笏山金矿井下爆破作业人员和井口动火作业人员、曹家洼金矿罐道木更换作业人员都是临时招聘的不具备相应资质的工人，培训考试成绩全部作假。另外，建设施工单位变相出卖资质，不向项目部派驻安全管理和工程技术人员，不对项目部人员进行安全教育培训，不按规定对项目部进行安全检查，对外派项目部管理严重失控。此外，分包转包现象普遍，为转嫁安全责任和生产成本，项目部普遍层层转包、以包代管，将承包任务再次转包给当地小包工队，现场作业安全管理出现真空。

中介服务能力不足是检查中发现的又一突出问题。中介服务机构大多依靠矿山企业生存，由于对服务质量缺乏严格监管，一些中介服务机构为抢占市场或顺利取得服务费用，一味迎合矿山企业要求，甚至帮助企业将违法违规行为披上合法外衣。

“你们采没采矿？”“到底采没采矿？”……2021年7月6日，检查人员在广东省梅州市梅县区雁洋矿业有限公司对坑石灰岩矿检查时，发现这家尚未投产的基建矿山存在多处开采痕迹。面对质问，矿长承认了“以采代建”的事实，而其“幕后帮手”正是该矿的设计单位——广东省冶金建筑设计研究院有限公司。为掩盖该矿违法违规行为，设计单位帮助事后补设计资料作伪证。

检查发现，一些设计单位完全按照业主要求编制安全设施设计，出具的设计方案不合理，无法满足规范规程要求。有的小矿山3年至5年做一次设计变更，以后续设计掩盖过去违法违规开采行为。一些安全评价机构避重就轻，对重大安全问题避而不提，甚至“捂盖子”、作伪装，明知生产系统、主要设施设备与设计不符，仍然出具虚假报告，导致重大隐患得不到及时有效解决。一些检测检验机构审核人员不严格把关，出具的检测检验报告质量不高，内容与现场不符，作出符合性结论的被检样品缺少安标、合格证等关键资料。

除了上述这“五个不足”外，检查发现基层监管执法能力不足的问题也比较突出。一些基层监管执法力量配备无法满足实际需要，很多市、县级非煤矿山监管机构的执法人员仅2人左右，具有矿山专业的监管执法人员更少。部分监管执法人员不掌握非煤矿山安全生产规律特点，对一些易发、多发的事故因素认识不透、研判不清，发现和解决系统性深层次问题能力不高，监管执法水平有待提升。

“五个着力”全面治本固基

针对发现的问题，国家矿山安全监察局深入剖析成因，力求从根本上下药，确保非煤矿山健康高质量发展。

着力夯实国家监察、地方监管和企业主体“三方责任”。国家矿山安全监察局将切实履行监察职责，检查指导地方负有非煤矿山安全监管职责的部门强化监管执法，落实属地监管责任，推动落实非煤矿山企业安全生产主体责任。进一步加强地方党委和政府领导，推动严格落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的总要求，切实担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任。推动按照“三管三必须”要求健全完善非煤矿山安全监管权责清单；推动加强监管监察力量建设，完善监管考核机制，确保责任落地。推动严格落实企业安全生产主体责任，健全完善安全生产责任体系和管理制度，强化主要负责人安全履职，推动实际控制人在矿山生产现场履行安全生产职责；健全完善管理体系，强化技术管理，配备相应专业技术人员；加大安全基础投入，加强教育培训，夯实安全生产基础，提升安全生产保障水平，有效遏制重特大事故发生。

着力实施“三个一批”，推动优化非煤矿山产业结构，实现安全高质量发展。通过法律约束、政府调控、市场驱动，以30个重点县为突破口，加强源头管控，推动各地进一步提高各类非煤矿山最小开采规模和最低服务年限标准；严格非煤矿山建设项目安全设施“三同时”制度，提高安全设施设计质量，强化安全生产许可证现场核查；推动以地方政府名义出台深化非煤矿山整治工作具体实施意见，完善配套政策，不断提高企业规模化、机械化、信息化、管理现代化水平，从根本上改变“多、小、差”的现状。

着力规范监管执法，精准开展执法检查。推动各级安全监管监察部门敢于动真碰硬，持续保持“打非治违”高压态势，综合运用联合惩戒“黑名单”、停产整顿、公开曝光、追责问责、关闭退出、行刑衔接等措施，形成强大执法震慑力，让企业“不敢违、不能违、不想违”。推动各级安全监管监察部门强化风险分析研判，针对汛期尾矿库易受暴雨洪水影响引发溃坝事故，岁末年初地下矿山事故易发多发，重大节假日、重要节点等开展专项检查，精准执法严控重大风险。推动落实“三项制度”，不断健全完善执法监督考核机制，建立监管执法统计分析通报制度，推广正面典型，深刻剖析反面典型，不断总结经验教训，改进监管执法工作。

着力补短板强弱项，全面提高保障能力。推动地方政府深入落实非煤矿山安全专项整治三年行动任务，持续深化治本攻坚，确保问题清单清零销号、制度措施清单落地见效。深入推动尾矿库综合治理，强力推进落实《防范化解尾矿库安全风险工作方案》，督促各地加大尾矿库闭库销号力度，深入开展尾矿库“头顶库”治理，确保按期完成治理任务。全力攻坚非煤矿山重点地区，推动各地严格落实《关于印发切实做好非煤矿山重点地区安全生产工作方案的通知》要求，确定辖区内安全生产重点县，同国家矿山安全监察局30个重点县工程一体化集中攻坚，全面提升安全保障水平。

着力加强监管监察队伍建设，持续提升监管监察能力。强化非煤矿山安全监管队伍建设，推动各地明确非煤矿山执法队伍编制配备标准，配齐配强安全监管执法力量，完善监管执法经费保障机制，加大监管执法队伍激励保障力度。加强监管监察专业能力建设，开展监管监察人员专题培训，不断提高业务素质和能力。强化部门协调联动，推进公安、自然资源、住建、生态环境等跨部门联合执法，形成监管优势互补；建立安全监管监察部门协调联动机制，强化资源共享，上下同心协力、齐抓共管，推动工作落实落细。